為指導“十二五”期間各地推進秸稈綜合利用工作，加快農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件，增加農(nóng)民收入，保護生態(tài)環(huán)境，推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)，按照國務院辦公廳文件要求，在分析全國秸稈資源量和綜合利用情況的基礎(chǔ)上，制定本實施方案。
一、秸稈綜合利用現(xiàn)狀
（一）秸稈資源量
據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2010 年全國秸稈理論資源量為8.4 億噸，可收集資源量約為7 億噸。秸稈品種以水稻、小麥、玉米等為主。其中，稻草約2.11 億噸，麥秸約1.54 億噸，玉米秸約2.73 億噸，棉稈約2600 萬噸，油料作物秸稈（主要為油菜和花生）約3700 萬噸，豆類秸稈約2800 萬噸，薯類秸稈約2300 萬噸。我國的糧食生產(chǎn)帶有明顯的區(qū)域性特點，遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、河北、河南、湖北、湖南、山東、江蘇、安徽、江西、四川等13 個糧食主產(chǎn)省（區(qū)）秸稈理論資源量約6.15 億噸，占全國秸稈理論資源量的73%。
（二）秸稈綜合利用情況及特點
2010 年，秸稈綜合利用率達到70.6%，利用量約5 億噸。其中，作為飼料使用量約2.18 億噸，占31.9%；作為肥料使用量約1.07 億噸（不含根茬還田，根茬還田量約1.58 億噸），占15.6%；作為種植食用菌基料量約0.18 億噸，占2.6%；作為人造板、造紙等工業(yè)原料量約0.18 億噸，占2.6%；作為燃料使用量（含農(nóng)戶傳統(tǒng)炊事取暖、秸稈新型能源化利用）約1.22 億噸，占17.8%，秸稈綜合利用取得明顯成效。
1.多元化利用格局形成。秸稈由過去僅用作農(nóng)村生活能源的顆粒飼料如牲畜飼料，拓展到肥料、飼料、食用菌基料、工業(yè)原料和生物質(zhì)顆粒燃料等用途；由過去傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展到現(xiàn)代工業(yè)、能源領(lǐng)域。秸稈能源化利用發(fā)生了質(zhì)的變化，從農(nóng)民低效燃燒發(fā)展到秸稈直燃發(fā)電、秸稈沼氣、秸稈固化、秸稈干餾等高效利用。秸稈工業(yè)化利用發(fā)展迅速，秸稈人造板、秸稈木塑等高附加值產(chǎn)品實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，產(chǎn)品已經(jīng)應用于北京奧林匹克公園、上海世博會等多項重大工程。
2．技術(shù)水平明顯提高。通過自主創(chuàng)新、引進消化吸收，多項技術(shù)取得一定突破。秸稈沼氣、秸稈固化、秸稈人造板、秸稈木塑等綜合利用工藝技術(shù)以及秸稈聯(lián)合收獲、粉碎、拾撿打包等機械裝備得到成功應用；秸稈直燃發(fā)電技術(shù)裝備基本實現(xiàn)國產(chǎn)化；秸稈清潔制漿等多項技術(shù)的應用部分實現(xiàn)了造紙工業(yè)污水循環(huán)利用和達標排放；自主研發(fā)的秸稈人造板粘合劑已經(jīng)實現(xiàn)甲醛零排放。
3．綜合效益快速提升。通過大力推進秸稈綜合利用，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，重點地區(qū)的秸稈焚燒問題基本得到解決，大氣環(huán)境污染問題得到有效緩解，帶動了農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)、促進了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。2010 年養(yǎng)畜消耗的秸稈相當于節(jié)約糧食5000 萬噸；作為燃料使用相當于節(jié)約標煤約6000 萬噸，實現(xiàn)了環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會效益的多贏。
二、面臨的形勢及存在問題
氣候變化是當今全球面臨的重大挑戰(zhàn)，低碳綠色發(fā)展已成為世界各國的共識。我國政府明確提出控制溫室氣體排放行動目標，到2020 年非化石能源占一次能源的比重達到15％左右，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005 年降低40%—45%。秸稈作為優(yōu)質(zhì)的生物質(zhì)能可部分替代和節(jié)約化石能源，有利于改善能源結(jié)構(gòu)，減少二氧化碳排放，緩解和應對全球氣候變化。國務院《關(guān)于加快推進農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見》，提出到2015 年秸稈綜合利用率達到80%以上的目標。按照中央提出的建設(shè)生態(tài)文明的要求，發(fā)展節(jié)約型農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，加強生態(tài)環(huán)境保護，既為秸稈綜合利用提供了新機遇，也提出了新要求、新挑戰(zhàn)。
雖然秸稈綜合利用工作取得積極進展，焚燒現(xiàn)象得到一定控制，但是還面臨著一些問題：一是秸稈用之為寶、棄之為害的理念還沒有深入人心，資源化、商品化程度低，區(qū)域間發(fā)展不平衡。二是國家已出臺的一些鼓勵秸稈綜合利用的政策，農(nóng)民直接受益的不多，有待進一步完善。三是秸稈綜合利用企業(yè)規(guī)模小，缺乏龍頭企業(yè)帶動，綜合利用產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢，要實現(xiàn)2015 年秸稈綜合利用率超過80%的目標，任務仍相當艱巨。
三、指導思想、基本原則和總體目標
（一）指導思想
全面落實科學發(fā)展觀，堅持資源節(jié)約和環(huán)境保護基本國策，以提高秸稈綜合利用率為目標，以科技創(chuàng)新為動力，以制度創(chuàng)新為保障，發(fā)揮市場機制作用，深入研究和完善鼓勵秸稈綜合利用配套政策措施，因地制宜推進秸稈綜合利用工作，逐步形成秸稈綜合利用的長效機制，促進秸稈的資源化、商品化利用，培育和壯大秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)，帶動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。
（二）基本原則
1．農(nóng)業(yè)優(yōu)先、多元利用。秸稈來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，綜合利用必須堅持與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相結(jié)合。在滿足農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)需求的基礎(chǔ)上，利用經(jīng)濟手段，統(tǒng)籌兼顧、合理引導秸稈能源化、工業(yè)化等綜合利用，不斷拓展利用領(lǐng)域，提高利用效益。
2．市場導向、政策扶持。充分發(fā)揮市場配置資源的作用，鼓勵社會力量積極參與，建立以市場為導向，企業(yè)為主體，農(nóng)民積極參與的長效機制。深入研究完善相關(guān)配套政策措施，加大引導和扶持力度。
3．科技推動、強化支撐。推進產(chǎn)學研相結(jié)合，整合資源，著力解決秸稈綜合利用領(lǐng)域共性和關(guān)鍵性技術(shù)難題，提高技術(shù)、裝備和工藝水平。構(gòu)建服務支撐體系，強化培訓指導，加快先進、成熟技術(shù)的推廣普及。
4．因地制宜、突出重點。根據(jù)各地種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)特點和秸稈資源的數(shù)量、品種，結(jié)合秸稈利用現(xiàn)狀，選擇適宜的綜合利用方式。選擇重點區(qū)域、重點領(lǐng)域，建設(shè)一批示范工程，扶持一批重點企業(yè)，加快推進秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
（三）總體目標
到2013 年秸稈綜合利用率達到75%，到2015 年力爭秸稈綜合利用率超過80%；基本建立較完善的秸稈田間處理、收集、儲運體系；形成布局合理、多元利用的綜合利用產(chǎn)業(yè)化格局。其中，到2015 年秸稈機械化還田面積達到6 億畝；建設(shè)秸稈飼用處理設(shè)施6000 萬立方米，年增加飼料化處理能力3000 萬噸；秸稈基料化利用率達到4%；秸稈原料化利用率達到4%；秸稈能源化利用率達到13%。
四、重點領(lǐng)域
（一）秸稈肥料化利用。秸稈是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。秸稈含有豐富的有機質(zhì)、氮磷鉀和微量元素，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重要的有機肥源。繼續(xù)推廣普及保護性耕作技術(shù)，通過鼓勵農(nóng)民使用秸稈粉碎機機械還田等方式，有效提高秸稈肥料利用率。
（二）秸稈飼料化利用。秸稈含有豐富的營養(yǎng)物質(zhì)，4 噸秸稈的營養(yǎng)價值相當于1 噸糧食，可為畜牧業(yè)持續(xù)發(fā)展提供物質(zhì)保障。在秸稈資源豐富的牛羊養(yǎng)殖優(yōu)勢區(qū)，鼓勵養(yǎng)殖場（戶）或秸稈飼料加工企業(yè)制作青貯、氨化、微貯或顆粒等秸稈飼料。
（三）秸稈基料化利用。做好秸稈栽培食用菌，有利于促進農(nóng)業(yè)生態(tài)平衡，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，加快建設(shè)高效生態(tài)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，繼續(xù)重點推廣企業(yè)加農(nóng)戶的經(jīng)營模式，建設(shè)一批秸稈栽培食用菌生產(chǎn)基地。
（四）秸稈原料化利用。秸稈纖維是一種天然纖維素纖維，生物降解性好，可替代木材作用于造紙、生產(chǎn)板材、制作工藝品、生產(chǎn)活性炭等，也可替代糧食生產(chǎn)木糖醇等。“十二五”期間，不斷提高秸稈工業(yè)化利用水平，科學利用秸稈制槳造紙，積極發(fā)展秸稈生產(chǎn)板材和制作工藝品，試點建設(shè)秸稈生產(chǎn)木糖醇、秸稈生產(chǎn)活性炭等工程。
（五）秸稈燃料化利用。秸稈作為一種重要的生物質(zhì)能，2噸秸稈能源化利用熱值可替代1 噸標準煤，推廣秸稈能源化利用，可有效減少一次能源消耗。秸稈能源化利用技術(shù)主要包括秸稈沼氣（生物氣化）、秸稈固化成型燃料、秸稈熱解氣化、直燃發(fā)電和秸稈干餾、炭化和活化等方式。“十二五”期間，大力發(fā)展秸稈沼氣、秸稈固化成型燃料，提高可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的比例。
五、重點工程
“十二五”期間在十三個糧食主產(chǎn)區(qū)、棉稈等單一品種秸稈集中度高的地區(qū)、交通干道、機場、高速公路沿線等重點地區(qū)，圍繞秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化和燃料化等領(lǐng)域，實施秸稈綜合利用試點示范，大力推廣用量大、技術(shù)含量和附加值高的秸稈綜合利用技術(shù)，實施一批重點工程。
（一）秸稈循環(huán)型農(nóng)業(yè)示范工程。按照循環(huán)經(jīng)濟理念，開辟和建立秸稈多元化利用途徑，重點推廣秸稈-家畜養(yǎng)殖-沼氣-農(nóng)戶生活用能，沼渣-高效肥料-種植等循環(huán)利用模式，鼓勵糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)秸稈生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)工程，充分利用好秸稈資源。力爭到2015 年，秸稈生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)工程秸稈綜合利用量，占項目所在地區(qū)秸稈總量的10%以上。
（二）秸稈原料化示范工程。重點在糧棉主產(chǎn)區(qū)開展專項示范工程，從政策、資金和有效運營等方面對秸稈人造板、木塑產(chǎn)業(yè)、秸稈清潔造紙給予扶持。引進創(chuàng)新秸稈纖維原料加工技術(shù)，形成規(guī)范、專業(yè)、科學的秸稈纖維原料基地布局。鼓勵秸稈制槳造紙清潔生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)推廣，支持成熟的秸稈制槳造紙清潔化新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，為循環(huán)利用積累經(jīng)驗。建立秸稈代木產(chǎn)業(yè)示范基地，選取部分秸稈人造板、木塑裝備制造企業(yè)，一批家秸稈人造板、木塑生產(chǎn)企業(yè)，給予重點支持，加快發(fā)展壯大，年消耗秸稈量1500-2000 萬噸。
（三）能源化利用示范工程。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，以村為單元，啟動實施以秸稈沼氣集中供氣、秸稈固化成型燃料及高效低排放生物質(zhì)爐具等為主要建設(shè)內(nèi)容的秸稈清潔能源入農(nóng)戶工程，探索有效的項目商業(yè)運行模式。在已開展纖維原料生產(chǎn)乙醇的基礎(chǔ)上，推進秸稈纖維乙醇產(chǎn)業(yè)化，支持實力雄厚、具備研發(fā)生產(chǎn)基礎(chǔ)的企業(yè)，開展試點示范，重點解決預處理、轉(zhuǎn)化酶等技術(shù)難題。力爭到2015 年，重點在糧棉主產(chǎn)區(qū)的示范村，秸稈清潔能源入農(nóng)戶項目村入戶率達到80%以上，年秸稈能源化利用量約3000萬噸，占項目區(qū)年秸稈總量的30%以上。
（四）棉稈綜合利用專項工程。在棉花主產(chǎn)區(qū)建立棉稈綜合利用產(chǎn)業(yè)化示范工程，支持利用稈皮、稈芯生產(chǎn)高強低伸性纖維（造紙制漿原料）、人造板、紡織工業(yè)用纖維以及其它工業(yè)用增強纖維等。探索棉稈綜合利用的最優(yōu)模式。
（五）秸稈收儲運體系工程。探索建立有效的秸稈田間處理、收集、儲存及運輸系統(tǒng)模式。加快建立以市場需求為引導，企業(yè)為龍頭，專業(yè)合作經(jīng)濟組織為骨干，農(nóng)戶參與，政府推動，市場化運作，多種模式互為補充的秸稈收集儲運管理體系。
（六）產(chǎn)學研技術(shù)體系工程。圍繞秸稈綜合利用中的關(guān)鍵技術(shù)瓶頸，遴選優(yōu)勢科研單位和龍頭企業(yè)開展聯(lián)合攻關(guān)，提升秸稈綜合利用技術(shù)水平。組織力量開展技術(shù)研發(fā)、技術(shù)集成，加大機械設(shè)備開發(fā)力度，引進消化吸收適合中國國情的國外先進裝備和技術(shù)。建立配套的技術(shù)標準體系，盡快形成與秸稈綜合利用技術(shù)相銜接、與農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展相適宜、與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營相結(jié)合、與農(nóng)業(yè)裝備相配套的技術(shù)體系。加快建立秸稈相關(guān)產(chǎn)品的行業(yè)標準、產(chǎn)品標準、質(zhì)量檢測標準體系，規(guī)范生產(chǎn)和應用。
六、保障措施
（一）加強組織領(lǐng)導。充分發(fā)揮秸稈綜合利用統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制作用，明確分工、加強配合。各地要結(jié)合本地實際，編制本地區(qū)秸稈綜合利用實施方案，搞好統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調(diào)，認真組織實施，做到領(lǐng)導到位，責任到人，目標明確，重點突出，將秸稈綜合利用實施方案的主要目標和重點任務，按年度逐級分解到各級政府及相關(guān)部門，建立考核制度，加強目標考核。
（二）完善政策措施。針對秸稈綜合利用的不同方式、不同途徑，研究完善促進秸稈綜合利用的相關(guān)政策、配套措施。落實好鼓勵秸稈綜合利用稅收優(yōu)惠政策；研究將符合條件的秸稈綜合利用產(chǎn)品納入節(jié)能、環(huán)境標志等產(chǎn)品政府采購清單；研究完善秸稈肥料化、飼料化、原料化、能源化利用扶持政策；加大各級政府及相關(guān)部門資金支持力度，引導社會力量和資金投入，建立多渠道、多層次、多方位的融資機制。
（三）加快技術(shù)創(chuàng)新。加強秸稈綜合利用新技術(shù)、新方法的研究推廣，鼓勵秸稈綜合利用企業(yè)積極引進開發(fā)先進實用的秸稈收集、儲運、利用技術(shù)工藝和裝備。扶持引導基層服務組織的發(fā)展，加快秸稈綜合利用技術(shù)的推廣應用。
（四）強化宣傳引導。通過各種形式，大力宣傳秸稈綜合利用對促進資源節(jié)約、環(huán)境保護、農(nóng)民增收等方面的重要意義，采取面向基層，貼近農(nóng)民，生動活潑的形式，普及相關(guān)知識和技術(shù)，宣傳有關(guān)政策、典型經(jīng)驗和做法，用技術(shù)指導群眾，用示范帶動群眾，用效益吸引群眾，逐步提高全社會對秸稈綜合利用的意識和自覺性。
